CEPAL: una nueva política fiscal, la opción para América Latina

por Saúl Escobar Toledo

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) publicó el mes pasado su “Estudio
Económico de América Latina y el Caribe, 2025”. En dicha publicación se asegura de manera
enfática que “fortalecer la política fiscal es una condición necesaria para cualquier estrategia
de desarrollo”. Es decir que para lograr un mayor crecimiento económico y para cubrir las
necesidades de la población en materia de educación, salud y protección social, se requiere
cambiar la política tributaria.

Esta conclusión, se explica, en primer lugar, por la desaceleración generalizada de la
economía mundial tanto en los países avanzados como en las regiones en desarrollo, en un
contexto de alta incertidumbre y tensiones crecientes. Se vislumbra -agrega el estudio- “una
disminución del comercio mundial y una caída de los flujos de capital hacia las economías
emergentes” debido al incremento de los conflictos geopolíticos y la fragmentación de la
cooperación mundial.

En el caso de América Latina, la CEPAL asegura que “se confirma un decenio de bajo
crecimiento en el periodo 2016 – 2025, el cual ha sido inferior al registrada en los años
ochenta (cuando ocurrió la crisis de la deuda y varias naciones, incluyendo México, dejaron
de pagar sus obligaciones externas)”.

Para salir de este casi estancamiento, América Latina debe aumentar la inversión, la tasa de
participación de las mujeres y los jóvenes en la ocupación, y mejorar la educación. Todo lo
anterior requiere superar un problema central: el reducido espacio fiscal de los gobiernos
de la región debido al aumento de los intereses de la deuda pública. Es decir, para pagar a
sus acreedores, los gobiernos han optado por contener su gasto a pesar de que las
necesidades de la población se han seguido abultando.

El envejecimiento de la población presiona cada vez más las instituciones de salud, las
pensiones y los servicios de cuidado. Al mismo tiempo, ha habido una mudanza en el perfil
epidemiológico, caracterizado por una mayor prevalencia de enfermedades crónicas y
degenerativas, cuyo tratamiento implica costos más elevados y, por ende, mayores
necesidades de financiamiento. Igualmente, el cambio climático requiere mayores
inversiones. Y, sin duda, las desigualdades sociales y los niveles de pobreza existentes
requieren un mayor y mejor gasto social.

La CEPAL abunda. El envejecimiento de la población ha provocado una elevación del gasto
en pensiones. Los sistemas contributivos (administrados por las Afores) han requerido
ingentes recursos fiscales que, sin embargo, no han resuelto problemas como su cobertura
o el pago de jubilaciones dignas. Por ello, los gobiernos han tenido que implementar
programas de pensiones no contributivos (como el programa universal de adultos mayores
en México). Así, dice la CEPAL, en el año 2000 el gasto en estas pensiones, financiadas en
su totalidad por el gobierno, representaban en promedio apenas el 0.15% del PIB mientras
que en 2021 se habían triplicado alcanzado un promedio del 0.42% del PIB.

La CEPAL insiste en que América Latina necesita, en particular, aumentar la inversión pública
pues ésta juega un papel central “en la provisión de servicios económicos —como
infraestructura e investigación y desarrollo—, así como en reglones esenciales, como
educación, salud pública, seguridad y justicia”. Sin embargo, agrega la CEPAL, ésta “se ha
reducido, lo que ha debilitado el papel del Estado como motor del crecimiento”.

La carencia de recursos se agudiza no sólo por las presiones del gasto social (las pensiones)
y el aumento del servicio de la deuda. También porque existe “una recaudación tributaria
baja y regresiva”. “Los ingresos tributarios en la región, que en promedio representaron un
21,3% del PIB en 2023, distan significativamente de los niveles observados en economías
desarrolladas, 34,0% del PIB en 2022 para el promedio de países de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)”. La CEPAL agrega que, en América Latina, “la
recaudación se concentra en los impuestos al consumo de bienes y servicios y en menor
medida en el gravamen sobre la renta y las ganancias de capital. En los países de la OCDE
sucede lo contrario: estos gravámenes son notablemente mayores que los impuestos a los
bienes y servicios.

El estudio advierte que los impuestos al consumo tienden en su mayoría a ser regresivos
(afectan más a las personas de menores recursos) mientras que el que afecta la renta de las
personas físicas, tiene, como lo demuestran diversos estudios, un diseño “altamente
progresivo”. A esto se suma una evasión fiscal en nuestra región, que alcanzó los 433.000
millones de dólares anuales en 2023.

Así las cosas, “los ingresos tributarios se estancaron y no fueron suficientes para sostener el
nivel de gasto público, lo que derivó en déficits fiscales elevados y persistentes (y) en un
aumento significativo del endeudamiento público”. En consecuencia, el nivel promedio de
deuda pública del gobierno central en América Latina aumentó de un mínimo del 29,4% del
PIB en 2008 al 51,2% del PIB en 2024”. Peor aún, “durante los últimos años, el incremento
de los pagos de intereses fue contrarrestado, en parte, con recortes en la inversión pública”.
La adquisición de activos fijos fue el componente más afectado, lo que llevó a la paralización
de proyectos de infraestructura y a restricciones en la compra de maquinaria.

Por ello, la CEPAL propone “una política fiscal transformadora”. Una primera medida
consistiría en “aumentar las tasas máximas del impuesto sobre la renta de las personas
físicas… y garantizar que las ganancias de capital sean gravadas de forma amplia y efectiva”;
y agrega “para complementar estas acciones, puede explorarse la posibilidad de
implementar gravámenes a la propiedad, la riqueza individual o familiar, y a las herencias”.

Igualmente, propone revisar el IVA, pero destaca la necesidad de “ampliar la cobertura y la
calidad del gasto público”. Asegura que es fundamental “fortalecer el sector de los cuidados
mediante el reconocimiento, la redistribución y la reducción del trabajo no remunerado” Y
agrega que, en el ámbito de la salud, es preciso mejorar la infraestructura física y
tecnológica, así como capacitar al personal médico en el uso de herramientas digitales.
Finalmente, señala que es esencial “superar la lógica subsidiaria y promover la inversión en
infraestructura social y servicios básicos.” Es decir, revisar los programas de transferencias
monetarias de tal manera que no debiliten el gasto en la construcción de nuevas escuelas,
hospitales y renglones como el abastecimiento de agua, drenaje y vivienda.

Finalmente, la CEPAL considera que es “indispensable reconfigurar la arquitectura financiera
internacional” ya que actualmente socava las reformas tributarias nacionales pues
prevalece la elusión y evasión de tributos corporativos impulsados por la digitalización
acelerada de la economía mundial. Además, “la competencia en la tributación a las
empresas entre países resta recursos a los gobiernos de la región para el financiamiento del
desarrollo”. También, agrega, “son motivos de preocupación los flujos financieros ilícitos”.

Las recomendaciones de la CEPAL parecen chocar con las prioridades políticas de la mayoría
de los gobiernos de América Latina los cuales han escogido el camino del endeudamiento
para mantener su gasto al mismo tiempo que dedican cada más recurso para sufragar los
intereses de esos préstamos. Un círculo vicioso que los ha llevado a disminuir, sobre todo,
la inversión social y en proyectos productivos. Por otra parte, el poder de las grandes
empresas trasnacionales ha dificultado el control de la evasión fiscal. Sin embargo, según
esa institución, no hay otra salida más que fortalecer las arcas públicas gravando más a las
personas más ricas. Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia y Uruguay han
acordado impuestos al patrimonio y la riqueza. Brasil, por su lado, desde 2024, grava a
individuos con grandes fortunas (superiores a mil millones de dólares) con una tasa mínima
del 2%. Estas experiencias deben estudiarse para tomar una decisión que, como en nuestro
país, es cada vez más urgente si, por ejemplo, el Plan México se va a tomar en serio.

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